managementscienceУправленческие науки / Management SciencesManagement Sciences2304-022X2618-9941Financial University under The Government of Russian Federation10.26794/2304-022X-2025-15-2-37-52managementscience-659Research ArticleГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕSTATE AND MUNICIPAL MANAGEMENTГосударственное планирование в России: проблемы согласования стратегических приоритетов с бюджетными возможностями и пути их решенияState Planning in Russia: Challenges of Aligning Strategic Priorities with Budgetary Constraints and Pathways to Solutionshttps://orcid.org/0009-0003-5128-2060ВиноградоваТ. И.VinogradovaT. I.

Татьяна Ивановна Виноградова - кандидат политических наук, доцент кафедры менеджмента и государственного управления

Санкт-Петербург

Tatyana I. Vinogradova - Cand. Sci. (Polit.), Assoc. Prof. at Management and Public Administration Department

St. Petersburg

t9095115@yandex.ruСанкт-Петербургский университет технологий управления и экономикиРоссияSt. Petersburg University of Management Technologies and EconomicsRussian Federation2025240620251523752Copyright © Виноградова Т.И., 20252025Виноградова Т.И.Vinogradova T.I.Данная работа распространяется под лицензией Creative Commons Attribution 4.0.This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 License.https://managementscience.fa.ru/jour/article/view/659

В статье рассматривается система, объединяющая два вида планирования: стратегическое (долгосрочные цели) и бюджетное (ресурсное обеспечение). Выявление проблем и предложение решений для их эффективной взаимосвязи на основе анализа эволюции государственного планирования в Российской Федерации в период с 1991 по 2024 гг. и составляют цели настоящего исследования. Методология работы включает системный анализ, оценку нормативных документов и экспертных данных с опорой на концепции программно-целевого управления и цифровой трансформации. Эмпирической базой послужили отчеты Счетной палаты РФ, инструменты PEFA и рекомендации МВФ по цифровизации управления государственными финансами. Результаты исследования показали, что даже после реформ 2004–2021 гг. сохраняются несогласованность стратегических и бюджетных показателей, ведомственная разобщенность, риски внешних шоков, цифровые угрозы, нормативные противоречия и дефицит кадров. Для устранения дисбалансов автором статьи предложено совершенствование подходов к формированию показателей через многоуровневые KPI с машинным обучением и блокчейном; создание межведомственной платформы сценарного моделирования на основе искусственного интеллекта; адаптивное бюджетирование; унификация нормативной базы посредством кодекса государственного планирования. Выводы подчеркивают, что успех модернизации зависит от синхронного развития технологий, институтов и кадров. Однако даже при реализации вышеуказанных мер полное устранение проблем маловероятно из-за инерции системы и внешних рисков. В статье сделан акцент на необходимость комплексного подхода, сочетающего цифровизацию, нормативные изменения и усиление роли данных. Решение поставленной задачи не будет полным без преодоления структурных диспропорций, а также инвестиций в институциональное обучение, особенно в условиях сохраняющейся неопределенности. Результаты исследования адресованы разработчикам государственных программ, цифровым архитекторам публичного сектора и экспертам по институциональным реформам, стремящимся преодолеть рассогласованность между долгосрочными стратегиями и бюджетными реалиями через синтез технологий (ИИ, блокчейн) и адаптивных управленческих практик.

This paper examines the system that integrates two types of planning: strategic (long-term goals) and budgetary (resource allocation). The aim of the study is to identify existing challenges and propose solutions for effectively coordinating these two planning types, based on an analysis of the evolution of state planning in the Russian Federation from 1991 to 2024. The research methodology includes systems analysis, evaluation of regulatory documents, and expert data, drawing on the concepts of program-targeted management and digital transformation. The empirical basis consists of reports from the Accounts Chamber of the Russian Federation, PEFA instruments, and IMF recommendations on the digitalization of public financial management. The results show that, despite the reforms implemented between 2004 and 2021, misalignment between strategic and budgetary indicators persists, along with departmental fragmentation, vulnerability to external shocks, digital threats, regulatory inconsistencies, and a shortage of qualified personnel. To address these imbalances, the author proposes improving indicator development through multi-level KPIs supported by machine learning and blockchain; establishing an interdepartmental scenario modeling platform based on artificial intelligence; implementing adaptive budgeting; and unifying the regulatory framework through a State Planning Code. The findings highlight that successful modernization depends on the synchronized development of technology, institutions, and human capital. However, even with the implementation of the proposed measures, complete resolution of the issues is unlikely due to systemic inertia and external risks. The paper emphasizes the need for a comprehensive approach that combines digitalization, regulatory reform, and the strengthening of data-driven governance. Solving the identified problems also requires overcoming structural imbalances and investing in institutional capacity-building, particularly under conditions of ongoing uncertainty. The study is intended for government program developers, digital architects in the public sector, and institutional reform experts seeking to bridge the gap between long-term strategies and budgetary realities through the integration of advanced technologies (AI, blockchain) and adaptive management practices.

программно-целевой методгосударственное планированиестратегическое планированиебюджетное планированиегосударственные программыцифровизацияадаптивное бюджетированиеprogram-targeted approachstate planningstrategic planningbudgetary planninggovernment programsdigitalizationadaptive budgetingReferencesБурак П.И. Государственное планирование как инструмент реализации экономической политики России в новых геостратегических условиях. Научные труды Вольного экономического общества России. 2023;242(4):54-78. DOI: 10.38197/2072-2060-2023-242-4-54-78Burak P.I. State planning as a tool for implementing Russia’s economic policy in new geostrategic conditions. Nauchnye trudy Vol’nogo ekonomicheskogo obshchestva Rossii = Scientific Works of the Free Economic Society of Russia. 2023;242(4):54-78. (In Russ.). DOI: 10.38197/2072-2060-2023-242-4-54-78Бузгалин А.В., Колганов А.И. Планирование: потенциал и роль в рыночной экономике XXI века. Вопросы экономики. 2016;(1):63-80. DOI: 10.32609/0042-8736-2016-1-63-80Buzgalin A., Kolganov A. Planification: Potential and role in XXI century market economy. Voprosy ekonomiki. 2016;(1):63-80. (In Russ.). DOI: 10.32609/0042-8736-2016-1-63-80Глазьев С.Ю., Яковец Ю.В., ред. Зарубежный опыт государственного прогнозирования, стратегического планирования и программирования. М.: ГУУ; 2008. 124 с.Glazyev S. Yu., Yakovets Yu.V., eds. Foreign experience of state forecasting, strategic planning and programming. Moscow: The State University of Management; 2008. 124 p. (In Russ.).Житков В.А. Методологические и институциональные контуры системы государственного планирования. Экономист. 2018;(1):14-28.Zhitkov V.A. Methodological and institutional contours of the state planning system. Ekonomist. 2018;(1):14-28. (In Russ.).Кудряшова Е.В. Государственное планирование в современной России: правовые аспекты. Актуальные проблемы российского права. 2010;(3):83-94.Kudryashova E.V. State planning in modern Russia: Legal aspects. Aktual’nye problemy rossiiskogo prava = Actual Problems of Russian Law. 2010;(3):83-94. (In Russ.).Курбатов И.А. Государственное планирование как средство достижения целей социального государства. Государственная власть и местное самоуправление. 2016;(2):11-15.Kurbatov I.A. State planning as a way to achieve the goals of social state. Gosudarstvennaya vlast’ i mestnoe samoupravlenie = State Power and Local Self-Government. 2016;(2):11-15. (In Russ.).Луговской Р.А., Цветкова Т.Б. Планирование и регулирование социально-экономического развития России. СПб.: РГГМУ; 2011. 110 с.Lugovskoy R.A., Tsvetkova T.B. Planning and management of socio economic development of Russia. St. Petersburg: Russian State Hydrometeorological University; 2011. 110 p. (In Russ.).Молчанов И.Н., Молчанова Н.П. Планирование в России: истоки и перспективы. Государственное управление. Электронный вестник. 2022;(90):59-73. DOI: 10.24412/2070-1381-2022-90-59-73Molchanov I.N., Molchanova N.M. Planning in Russia: Origins and perspectives. Gosudarstvennoe upravlenie. Elektronnyi vestnik = Public Administration. E-Journal. 2022;(90):59-73. (In Russ.). DOI: 10.24412/2070-1381-2022-90-59-73Ноздрева Р.Б. Рыночная экономика и государственное планирование: зарубежный опыт. Вестник МГИМО-Университета. 2015;(6):216-224.Nozdreva R.B. Market economy and state planning: Experience of foreign countries. Vestnik MGIMOUniversiteta = MGIMO Review of International Relations. 2015;(6):216-224. (In Russ.).Растянникова Е.В. Государственное планирование экономического развития в странах БРИКС. Восточная аналитика. 2016;(3):20-35.Rastyannikova E.V. State planning of economic development in the BRICS countries. Vostochnaya analitika = Eastern Analytics. 2016;(3):20-35. (In Russ.).Климанов В.В., Михайлова А.А. Бюджетные программы и стратегии. Общественные финансы. 2014;(30):9-62.Klimanov V.V., Mikhailova A.A. Budget programs and strategies. Obshchestvennye finansy = Public Finance. 2014;(30):9-62. (In Russ.).Добролюбова Е.И., Южаков В.Н., Александров О.В. Внедрение управления по результатам в рамках реализации административной реформы в РФ: на пути к созданию новой модели государственного управления. Вопросы государственного и муниципального управления. 2014;(2):28-47.Dobrolyubova E.I., Yuzhakov V.N., Alexandrov O.V. Implementation of the performance management as a part of administrative reform in Russia: Towards the creation of a new model of public administration. Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal’nogo upravleniya = Public Administration Issues. 2014;(2):28-47. (In Russ.).Greenhouse S.M. The planning-programming-budgeting system: Rationale, language, and idea-relationships. Public Administration Review. 1966;26(4):271-277. DOI: 10.2307/973298Greenhouse S.M. The planning-programming-budgeting system: Rationale, language, and idea-relationships. Public Administration Review. 1966;26(4):271-277. DOI: 10.2307/973298Кудрин А.Л. Теоретические и методологические подходы к реализации сбалансированной и эффективной бюджетной политики. Дис. …д-ра экон. наук. М.; 2018. 424 с.Kudrin A.L. Theoretical and methodological approaches to implementing a balanced and effective budgetary policy. Doct. econ. sci. diss. Moscow; 2018. 424 p. (In Russ.).Лавров А.М. Бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению по результатам. М.: КомКнига; 2005. 300 с.Lavrov A.M. Budget reform in Russia: From cost management to results-based management. Moscow: KomKniga; 2005. 300 p. (In Russ.).Пенчук А.В., Бегчин Н.А. Реализация программно-целевых инструментов на федеральном уровне: анализ, проблемы и перспективы. Аудит и финансовый анализ. 2016;(2):343-348.Penchuk A.V., Begchin N.A. Implementation of program-target tools at the federal level: Analysis, problems and prospects. Audit i finansovyi analiz = Audit and Financial Analysis. 2016;(2):343-348. (In Russ.).Robinson M., ed. Performance budgeting: Linking funding and results. Basingstoke: Palgrave Macmillan; 2007. 520 p. DOI: 10.5089/9780230553569.071Robinson M., ed. Performance budgeting: Linking funding and results. Basingstoke: Palgrave Macmillan; 2007. 520 p. DOI: 10.5089/9780230553569.071Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы. Финансы. 2004;(3):9-14.Lavrov A.M. Medium-term results-oriented budgeting: International experience and Russian perspectives. Finansy = Finance. 2004;(3):9-14. (In Russ.).Brumby J., Hemming R. Medium-term expenditure frameworks. In: Allen R., Hemming R., Potter B.H., eds. The international handbook of public financial management. London: Palgrave Macmillan; 2013:219-236. DOI: 10.1057/9781137315304_11Brumby J., Hemming R. Medium-term expenditure frameworks. In: Allen R., Hemming R., Potter B.H., eds. The international handbook of public financial management. London: Palgrave Macmillan; 2013:219-236. DOI: 10.1057/9781137315304_11Robinson M. Programme classification for performance-based budgeting: How to structure budgets to enable the use of evidence. Washington, DC: The World Bank; 2013. 64 p. URL: https://ieg.worldbankgroup.org/sites/default/files/Data/reports/performance_based_budgeting_bb.pdfRobinson M. Programme classification for performance-based budgeting: How to structure budgets to enable the use of evidence. Washington, DC: The World Bank; 2013. 64 p. URL: https://ieg.worldbankgroup.org/sites/default/files/Data/reports/performance_based_budgeting_bb.pdfAllen R., Hemming R., Potter B.H., eds. The international handbook of public financial management. London: Palgrave Macmillan; 2013. 881 p. DOI: 10.1057/9781137315304Allen R., Hemming R., Potter B.H., eds. The international handbook of public financial management. London: Palgrave Macmillan; 2013. 881 p. DOI: 10.1057/9781137315304Глазьев С.Ю. Дополнение системы стратегического планирования источниками финансирования. Стратегирование: теория и практика. 2023;3(3):261-276. DOI: 10.21603/2782-2435-2023-3-3-261-276Glazyev S. Yu. Supplementing the system of strategic planning with funding sources. Strategirovanie: teoriya i praktika = Strategizing: Theory and Practice. 2023;3(3):261-276. (In Russ.). DOI: 10.21603/2782-2435-2023-3-3-261-276Болдырев О.Ю. Стратегическое управление социально-экономическим развитием: конституционно-правовые аспекты. Конституционное и муниципальное право. 2024;(4):21-29. DOI: 10.18572/1812-3767-2024-4-21-29Boldyrev O. Yu. Strategic management of socioeconomic development: Constitutional law aspects. Konstitutsionnoe i munitsipal’noe pravo = Constitutional and Municipal Law. 2024;(4):21-29. (In Russ.). DOI: 10.18572/1812-3767-2024-4-21-29Климанов В.В. Стратегирование и бюджет: больше гибкости. Бюджет. 2024;(6):58-59.Klimanov V.V. Strategizing and budgeting: More flexibility. Byudzhet. 2024;(6):58-59. (In Russ.).Ленчук Е.Б. Стратегическое планирование в России: проблемы и пути решения. Инновации. 2020;(2):24-28. DOI: 10.26310/2071-3010.2020.256.2.003Lenchuk E.B. Strategic planning in Russia: Challenges and Solutions. Innovatsii = Innovations. 2020;(2):24-28. (In Russ.). DOI: 10.26310/2071-3010.2020.256.2.003Аганбегян А.Г. О необходимости планирования в новой России. Вопросы политической экономии. 2021;(2):27-44. DOI: 10.5281/zenodo.5040286Aganbegyan A.G. The necessity for planning in the new Russia. Voprosy politicheskoi ekonomii = Problems in Political Economy. 2021;(2):27-44. (In Russ). DOI: 10.5281/zenodo.5040286Глазьев С.Ю. О создании систем стратегического планирования и управления научно-техническим развитием. Инновации. 2020;(2):14-23. DOI: 10.26310/2071-3010.2020.256.2.002Glazyev S. Yu. On the creation of systems of strategic planning and management of scientific and technological development. Innovatsii = Innovations. 2020;(2):14-23. (In Russ.). DOI: 10.26310/2071-3010.2020.256.2.002Бухвальд Е.М. Основы государственной политики в сфере стратегического планирования: нерешенные проблемы. Вестник Института экономики Российской академии наук. 2022;(1):32-49. DOI: 10.52180/2073-6487_2022_1_32_49Buchwald E.M. Inresolved issues of “public policy framework for strategic planning”. Vestnik Instituta ekonomiki Rossiiskoi akademii nauk = Bulletin of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences. 2022;(1):32-49. (In Russ.). DOI: 10.52180/2073-6487_2022_1_32_49Евстафьева Ю.В. Проблемы развертывания системы государственного стратегического планирования в Российской Федерации. Государственное управление. Электронный вестник. 2019;(75):48-66.Yevstafyeva Yu.V. Challenges of state strategic planning system implementation in the Russian Federation. Gosudarstvennoe upravlenie. Elektronnyi vestnik = Public Administration. E-Journal. 2019;(75):48-66. (In Russ.).Дмитриев М.Э., Крапиль В.Б. Тернистый путь стратегического планирования в современной России. Государственная служба. 2020;22(2):22-34. DOI: 10.22394/2070-8378-2020-22-2-22-34Dmitriev M.E., Krapil V.B. Thorny way of strategic planning in modern Russia. Gosudarstvennaya sluzhba = Public Administration. 2020;22(2):22-34. (In Russ.). DOI: 10.22394/2070-8378-2020-22-2-22-34Клепач А.Н. Поворот к стратегическому планированию: тернии и перспективы. Вопросы политической экономии. 2016;(1):44-63.Klepach A.N. A shift towards strategic planning: Thorns and prospects. Voprosy politicheskoi ehkonomii = Problems in Political Economy. 2016;(1):44-63. (In Russ.).Ленчук Е.Б., Филатов В.И. Стратегическое планирование как инструмент снижения неопределенности в условиях глобальной экономической трансформации. Вестник Института экономики Российской академии наук. 2023;(4):7-24. DOI: 10.52180/2073-6487_2023_4_7_24Lenchuk E.B., Filatov V.I. Strategic planning as a tool for reducing uncertainty in context of global economic transformation. Vestnik Instituta ekonomiki Rossiiskoi akademii nauk = Bulletin of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences. 2023;(4):7-24. (In Russ.). DOI: 10.52180/2073-6487_2023_4_7_24Крупнов Ю.А., Сильвестров С.Н., Старовойтов В.Г. Проблемы и противоречия стратегического планирования. Российский экономический журнал. 2022;(6):15-30. DOI: 10.33983/0130-9757-2022-6-15-30Krupnov Yu.A., Silvestrov S.N., Starovoitov V.G. Strategic planning problems and contradictions. Rossiiskii ekonomicheskii zhurnal = Russian Economic Journal. 2022;(6):15-30. (In Russ.). DOI: 10.33983/0130-9757-2022-6-15-30Климанов В.В., Будаева К.В., Сафина А.И., Яговкина В.А. Региональное стратегирование, прогнозирование и программирование в Российской Федерации. Ежегодный доклад. М.: ИРОФ; 2019. 100 с.Klimanov V.V., Budaeva K.V., Safina A.I., Yagovkina V.A. Regional strategizing, forecasting, and programming in the Russian Federation. Annual report. Moscow: Institute for Public Finance Reform; 2019. 100 p. (In Russ.).Бегчин Н.А. Новая система управления государственными программами: первые итоги. Финансы. 2023;(2):3-9.Begchin N.A. New system for managing government programs: First results. Finansy = Finance. 2023;(2):3-9. (In Russ.).Труненков С. Экономика данных в налоговой политике региона. 2024. URL: https://static.cnews.ru/img/files/2024/06/24/10.trunenkov_doklad_-_ekonomika_dannyh_npr.pdfTrunenkov S. Data economy in the region’s tax policy. 2024. URL: https://static.cnews.ru/img/files/2024/06/24/10.trunenkov_doklad_-_ekonomika_dannyh_npr.pdf (In Russ.).Kristensen J.K., Bowen M., Long K., Mustapha S., Zrinski U., eds. PEFA, public financial management, and good governance. Washington, DC: The World Bank; 2019. 169 p. URL: https://www.pefa.org/sites/pefa/files/resources/downloads/9781464814662.pdfKristensen J.K., Bowen M., Long K., Mustapha S., Zrinski U., eds. PEFA, public financial management, and good governance. Washington, DC: The World Bank; 2019. 169 p. URL: https://www.pefa.org/sites/pefa/files/resources/downloads/9781464814662.pdfdel Paso L.R., Pattanayak S., Uña G., Tourpe H. Digital solutions guidelines for public financial management. IMF Technical Notes and Manuals 2023;(7). URL: https://www.imf.org/en/Publications/TNM/Issues/2023/10/06/Digital-Solutions-Guidelines-for-Public-Financial-Management-537781del Paso L.R., Pattanayak S., Uña G., Tourpe H. Digital solutions guidelines for public financial management. IMF Technical Notes and Manuals 2023;(7). URL: https://www.imf.org/en/Publications/TNM/Issues/2023/10/06/Digital-Solutions-Guidelines-for-Public-Financial-Management-537781Братченко С.А. Несогласованность целей в государственном управлении. Вестник Института экономики Российской академии наук. 2023;(6):78-108. DOI: 10.52180/2073-6487_2023_6_78_108Bratchenko S.A. Inconsistency of goals in state governance. Vestnik Instituta ekonomiki Rossiiskoi akademii nauk = Bulletin of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences. 2023;(6):78-108. (In Russ.). DOI: 10.52180/2073-6487_2023_6_78_108Тебекин А.В. Проблемы стратегического планирования при определении процессов социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Теоретическая экономика. 2022;(3):36-51. DOI: 10.52957/22213260_2022_3_36Tebekin A.V. Problems of strategic planning in determining the processes of socio-economic development of the Russian Federation for the period up to 2030. Teoreticheskaya ekonomika = Theoretical Economics. 2022;(3):36-51. (In Russ.). DOI: 10.52957/22213260_2022_3_36Байтеряков С.В., Барышникова А.В., Копыток В.К., Филиппова А., Шубина Д.О. Кадровая политика на госслужбе: текущие проблемы и необходимые изменения. М.: Счетная палата РФ; 2021. 118 с.Baiteryakov S.V., Baryshnikova A.V., Kopytok V.K., Filippova A., Shubina D.O. Personnel policy in the civil service: Current problems and necessary changes. Moscow: Accounts Chamber of the Russian Federation; 2021. 118 p. (In Russ).

The authors declare that there are no conflicts of interest present.